1969年春天，虞嘯卿召集國家安全委員會，做出了一項重大決定：啟“基地回收計劃”的外準備。
第一步是輿論鋪墊。從1969年下半年開始，南洋各大開始出現關於“主權與駐軍”的討論。
討論的調門並不高，但指向很明確：一個主權獨立的國家，長期讓外國軍隊駐紮在國土上，是否符合國家尊嚴？
文章列舉了日本沖繩、菲律賓克拉克、拿馬運河等案例，暗示外國駐軍與主權完整之間存在張力。
第二步是外試探。1969年底，李耀在訪期間，首次向尼克松政府提出了“重新審議基地協定”的可能。”
“他的表述非常委婉：“隨著南洋自防衛能力的提升，我們希能夠承擔更多的防務責任。當然，這不會影響我們對國盟友關係的承諾。”
國方面的反應是警惕但不激烈。基辛格回應說，國理解盟友希增加自主權的願，但希在“適當的時候”再討論這個問題。
第三步是軍事準備。龍文章的聯合參謀本部修訂了“歸巢計劃”，細化了收回基地後的防務安排。
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