涿鹿之戰的硝煙在洪荒大地上漸次消散，蚩尤殘部歸降後，炎黃部落聯盟版圖橫黃河上下游，東抵渤海之濱，西至崑崙虛東麓，南達雲夢澤畔，北接燕山山脈，族民逾百萬，大小部落三百餘。然戰後部落雜，事務繁冗，或有部落首領各行其是，賦稅不均、刑律不明之弊漸顯，黃帝軒轅立於阪泉之丘的議事殿中，著殿外往來匆匆的族老與信使，指尖輕叩案上骨簡冊，眸中凝定治世之思。
“人族興，非憑一時戰力，需有長久之制。”黃帝召來風后、力牧、倉頡三位重臣，案上攤開的皮地圖已用炭筆標註出各部落疆域，“昔伏羲定人倫，神農教農耕，今我等當承先祖之志，立規矩、分職守，讓族民知所循、事有歸。”風后曾助黃帝制指南車破蚩尤迷霧，此時須頷首：“部落雜如，若無百分理，恐生耗。”力牧掌聯盟兵權，亦附和道：“刑律不明則象生，需定典章以懲惡揚善。”
三日後，黃帝於阪泉議事殿召集三百部落首領，殿中燃起十二巨燭，照亮壁上繪著的“百各司圖”。黃帝手持玉圭，聲音擲地有聲：“今設‘三公九卿’之職，以定朝綱。”他指向圖中首位：“風后為‘天老’，掌天文曆法、祭祀占卜，觀天象以察吉凶，定四時以導農耕；力牧為‘地典’，掌土地劃分、賦稅徵收，按部落疆域定貢賦之數，勿使強弱不均。”
接著，黃帝指尖下移，點向“九卿”之位：“倉頡掌‘文典’，以新創文字記錄典章、戶籍，杜絕口說無憑之弊；大鴻掌‘兵典’，統轄聯盟兵馬，鎮守四方疆域，訓練族中青壯；岐伯掌‘醫典’，承神農百草之學，設醫館治族民傷病，傳養生之道；共鼓、貨狄掌‘工典’，督造農、兵、舟車，助農耕與出行；杜康掌‘食典’，管糧倉儲備，調劑各部落糧荒；儀狄掌‘禮典’，定祭祀、婚嫁、朝會之禮，使人族蠻荒之氣；皋陶掌‘刑典’，定五刑之規——墨、劓、剕、宮、大辟，懲殺人、盜糧、叛盟之罪，罪輕者罰築城、墾荒，罪重者當眾置，以儆效尤。”
各部落首領竊竊私語，有東夷部落首領起問道：“若百擅權、賦稅過重，我等部落當如何？”黃帝早有預案，從懷中取出刻有“監國”二字的青銅令牌：“設‘方伯’之職，每十部落推一方伯，監察當地百履職，若有不公，可持此牌赴阪泉面奏。凡百貪腐、濫刑者，削職奪田；賦稅超三者，廢其令、還其糧。”此言一齣，眾首領皆服，紛紛躬應諾。
百制既定，黃帝又命倉頡以新創的象形文字，將典章制度刻於三十餘片巨大的甲之上，立於議事殿外的“典章臺”，供族民觀覽。典章中明定：族民男子十五歲需參與農耕或練兵，子十二歲可學紡織、採藥；部落間爭端需訴於方伯或九卿，嚴私鬥，私鬥致死者，其部落需賠糧百石，主謀刑；祭祀天地、先祖之禮，春祭於阪泉，秋祭於水，各部落需派首領參與，無故不赴者，罰貢賦半年。
為推行政令，黃帝親率風后、力牧巡行各部落，在黃河沿岸的陶唐氏部落，見該部落首領擅自加徵糧賦，將半數糧食囤於私倉，當即召來方伯核實，依典章削去其首領之位，命部落族民重選賢能，所囤糧食盡數分與老弱。在北方的有熊氏部落，有族民因爭奪獵互毆致死，皋陶依刑典當眾置主謀，同時向圍觀族民講解“私鬥”之規，族民皆俯稱“諾”。
數月後，百各司其職，典章遍行聯盟。風后依天象修訂曆法，將一年分為十二個月，告知族民何時播種、何時收割；力牧核定各部落土地，按力分上、中、下三等，上等田每十畝繳糧三石，下等田繳糧一石，弱小貧困部落可免賦三年；岐伯在各部落設醫棚，教族民辨識草藥、包紮傷口，族中傷病者日漸減；倉頡率弟子記錄戶籍，將各部落族民姓名、年齡、田畝數刻於木簡，存於“戶籍府”，便於賦稅與徵兵。
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