行政現代化的第二步，是建立基層治理制度。
1956年，政府陸續出臺了戶籍、土地、民政、治安等一系列基層管理制度。
戶籍制度是基礎。過去，人口的出生、死亡、遷移基本於無管理狀態。一個人從蘇門答臘搬到新加坡，不需要任何手續。
到了地方找個活幹就行。這帶來很多問題:人口統計不準，稅收徵管困難，犯罪分子容易藏匿。
1956年，《戶籍法》頒佈實施。法律規定，所有公民必須登記戶籍，出生要申報、死亡要登出、遷移要辦理。每個家庭有一本戶口簿，記錄家庭員的基本資訊。
戶籍制度一推出，阻力很大。老百姓不理解:我在哪兒住是我的自由，憑什麼要政府管？遷移還要辦手續，這不是找麻煩嗎？
政府的應對是:將戶籍與公共服務掛鉤。有戶籍的孩子，優先學;有戶籍的家庭，優先申請住房貸款;有戶籍的居民，優先醫療保障。
慢慢地，老百姓接了戶籍制度。到1958年，全國戶籍登記率達到百分之九十以上。
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